제2절 지방행정제도   조선의 정치ㆍ행정체제는 유교적 덕치주의 및 민본사상을 근본으로 하고 있다. 태종 13년(서기 1413년)에 고려시대 5도 양계로 편제되었던 지방통치체제를 서북면에 평안도관찰사를, 동북면에 함길도관찰사를 둠으로써, 경기ㆍ충청ㆍ전라ㆍ경상ㆍ황해ㆍ강원ㆍ평안ㆍ함길도 8도의 체제로 구축하고, 8도 밑에 300여 개에 달하는 고을에 부(府)ㆍ대도호부(大都護府)ㆍ목(牧)ㆍ도호부(都護府)ㆍ군(郡)ㆍ현(縣)을 설치하여 중앙에서 파견된 지방장관이 다스리도록 하였다. 고려의 주ㆍ속현 체제로 되어 있던 고려의 군현제를 대폭적으로 개편하여 수많은 속현들을 주ㆍ현으로 독립시키거나 통폐합하였다. 성종대에 <경국대전>을 완성하여 법치국가의 기틀을 마련하였다.   조선시대 통치구조는 크게 중앙직과 지방직, 문관직(文官職)과 무관직(武官職)을 근간으로 하고 있다. 중앙의 통치구조는 의정부(議政府)와 이(吏)ㆍ호(戶)ㆍ예(禮)ㆍ병(兵)ㆍ형(刑)ㆍ공(工)의 6조(曹)의 체제로 이루어졌다.   도에는 관찰사(觀察使)가 파견되었는데, 관찰사는 중앙 행정관서와 지방의 수령사이에서 연계적 기능을 하는 지방행정장관이자 군사지휘관으로 감사(監司), 방백(方伯), 도백(道伯), 도신(道臣) 등으로도 불리었다. 관찰사 제도는 고려 말 이후 지방통치체제 개편시 정비된 것으로 조선초에 이르러 제도의 완비를 보게 되었다. 조선의 관찰사는 고려의 안찰사(按察使), 안렴사(按廉使)가 경관(京官)신분으로 파견되어 안찰관, 순찰관으로서의 기능을 하는 것과는 달리 도의 행정ㆍ사법ㆍ군사의 최고 책임자였다. 명칭이 도부서사(都部署使)→안찰사→제찰사(提察使)→안렴사→도관찰출척사(都觀察黜陟使)→관찰사 등으로 변천하였다. 도부서사는 경상도 지역에만 있었다.   관찰사의 품계는 원칙으로 종2품이지만, 경기와 평안ㆍ함경도에는 정2품 이상이 임명되는 수가 많았다. 이런 경우에는 관찰사 겸 도순찰사(都巡察使)이고, 나머지 관찰사는 흔히 새로 당상(堂上)정 3품이 되는 사람으로 임명되었다.   경상도를 일명 영남(嶺南)이라고도 하는데, 현재의 경상남북도 부산 대구광역시를 합하여 부르는 도명이다. ‘경상’이라는 지명은 고려시대 이 지역의 대표적 고을인 경주와 상주, 두 고을의 머리글자를 합하여 만든 합성어이다. 고려 성종 14년(995) 9월 전국을 10도로 나눌 때 상주에 딸린 고을을 영남도, 금주(지금의 김해)에 딸린 고을은 영동도, 진주에 딸린 고을은 산남도(山南道)라고 하였다. ‘경상’이라는 도명이 처음으로 등장한 것은 예종 원년(1106)에 전국을 10도로 통합하면서 영남도, 영동도, 산남도를 합하고, 경주, 상주, 진주의 머릿글자를 따서 경상진주도(慶尙晋州道)라고 부를 때부터이다. 명종 원년(1171)에는 경상진주도를 다시 둘로 나누어서 경주와 상주의 이름을 따서 경상주도(慶尙州道)로, 진주와 합주(지금의 합천)의 이름을 따서 진합주도(晋陜州道)라 하였다가 명종 16년(1186)에 합하여 경상주도라 하였다. 그 후 신종 5년(1204)에는 이를 고쳐 상진안동도(尙晋安東道:상주ㆍ진주ㆍ안동)라 하였다가, 다시 경상진안도(慶尙晋安道:경주ㆍ상주ㆍ진주ㆍ안동)라 하였다. ‘경상도’라는 도명이 굳혀진 것은 충숙왕 원년(1314)이며, 이 명칭은 조선시대에 들어와서도 그대로 사용되었다. 이처럼 경상도는 고려시대 이래 조선시대 후기에 이르기까지 분합의 과정이 무척 많았다.   태조 원년(1392)에 경상도 상주에 감영(監營)을 설치하여 지방관으로 도관찰출척사를 두었고, 태종 원년(1401) 정월에 안렴사라 고쳤다가, 2년 후 다시 도관찰출척사로 복원하였다. 그 후 태종 7년(1407) 9월 군사ㆍ행정 기능상 경상도를 좌ㆍ우도로 나누어 낙동강 동쪽을 경상좌도(慶尙左道), 낙동강 서쪽을 경상우도(慶尙右道)라 하였다. 임금이 남쪽으로 바라보고 앉아 정사를 보는 관계로 낙동강의 동쪽은 임금의 왼손 쪽임으로 좌도이고, 낙동강의 서쪽은 임금의 오른손 쪽임으로 우도이다.   그러나 경상도가 대체적으로 지금의 경상도와 거의 일치하는 영역을 갖게 된 것은 태종 13년(1413) 10월 전국을 8도로 나누고 각 도ㆍ군ㆍ현의 이름을 바꿀 때, 영동ㆍ옥천ㆍ보은 지역을 충청도에 환속시킨 이후 즈음일 것이다. 그 후 세조 10년(1464)에는 도관찰사를 관찰사로 개칭하였다.   중종 14년(1519) 5월 경상도가 땅이 넓고 사무가 번거롭다 하여, 좌ㆍ우도에 감사를 각기 두었다가 같은 해 11월 폐해가 많다하여 다시 1도로 환원하고, 군사상 직제만 그대로 두었다. 선조 25년(1592)에 임진왜란으로 말미암아 길이 서로 막히게 되자 다시 좌ㆍ우도로 나누었다가, 그 이듬해(1593)에 다시 합하여 감영을 성주 팔거에 두었다. 하지만 그 2년 후(1595)에 또 둘로 갈랐다가 다음해에 다시 합하여 감영을 달성에 두었으며, 그 후 선조 32년(1599)에 안동으로 옮겼다. 그 2년 후(1601)에는 다시 감영을 대구로 옮겼는데, 이후 경상감영은 조선 말기까지 줄곧 대구에 있게 되었다.   경상좌도에는 경주ㆍ안동ㆍ대구진(鎭)에 울산ㆍ양산ㆍ영천ㆍ흥해ㆍ동래ㆍ청하ㆍ영일ㆍ장기ㆍ기장ㆍ영덕ㆍ청송ㆍ예천ㆍ풍기ㆍ순흥ㆍ의성ㆍ봉화ㆍ진보ㆍ군위ㆍ비안ㆍ예안ㆍ양양ㆍ용궁ㆍ밀양ㆍ청도ㆍ경산ㆍ하양ㆍ인동ㆍ현풍ㆍ칠곡ㆍ자인ㆍ신령ㆍ의홍ㆍ영산ㆍ언양ㆍ창녕 등의 38개 군현이 여기에 속하였다.   경상도의 우측을 뜻하는 경상우도에는 상주ㆍ진주ㆍ김해진(鎭)에 성주ㆍ선산ㆍ금산ㆍ개령ㆍ지례ㆍ고령ㆍ문경ㆍ함창ㆍ합천ㆍ초계ㆍ함양ㆍ곤양ㆍ남해ㆍ거창ㆍ사천ㆍ삼가ㆍ의령ㆍ하동ㆍ산음ㆍ안음ㆍ단성ㆍ창원ㆍ함안ㆍ거제ㆍ고성ㆍ칠원ㆍ진해ㆍ웅천 등 31개의 군현이 여기에 속하였다.   경상좌도와 경상우도의 다른 이름인 강좌(江左)와 강우(江右)는 수도인 서울에서 바라 볼 때 좌우도의 경계인 낙동강의 왼쪽과 오른쪽 지역을 뜻하며 흔히 ‘상도(上道)’, ‘하도(下道)’라고 함은 오늘의 경상북도 지역을 상도, 경상남도 지역을 하도라 하였다.   <경상도지리지>에 조선 초기 경상도는 그 내부 편제가 경주도(慶州道)ㆍ안동도(安東道)ㆍ상주도(尙州道)ㆍ진주도(晋州道)로 나뉘어져 있다. 즉 경상도 안에 또 다른 도의 편제를 두고 있다. 이와 같은 편제는 고려 때 설치되었던 각 도의 계수관(界首官)조직에 관련된다. 태조는 2년(1393) 11월에 전국 계수관을 다시 정하면서 경상도 지역에는 경산(京山:성주)과 김해를 계수관으로 추가하여 6계수관을 두었다. 동시에 그 소속군현도 재조정하였다.   경주도에 속해 있던 함안을 진주도로 이속하고, 합천ㆍ초계ㆍ거제ㆍ거창ㆍ함음ㆍ함양ㆍ산음은 진주영내에서 성주로 이속하였다. 그 후 태종 9년(1409)에 다시 4계수관제로 환원하여 합천ㆍ초계는 상주영내로, 거제ㆍ거창ㆍ안음ㆍ함양ㆍ산음은 진주영내로 환속시키고 아울러 김해ㆍ창원ㆍ칠원은 진주에 귀속시켰다. 이때 계수관이 설치된 지역이 위에서 언급한 도안의 도편제와 일치하고 있다. 따라서 경주도ㆍ안동도ㆍ상주도ㆍ진주도로 편제된 내용은 곧 개국초 이래의 계수관 조직의 반영이라 하겠다. 이 때의 진주목 소령군현은 <세종실록지리지> 당시의 영내군현과 별로 차이가 없다. 이러한 진주목의 군현편제를 <세종실록지리지>를 중심으로 정리하면 다음과 같다.   ◦ 진주목소령(晋州牧所領)   목사(정3품):진주(1)   부사(종3품):김해ㆍ창원(2)   군수(종4품):함안ㆍ함양ㆍ곤남(곤양)(3)   현감(종6품):고성ㆍ거제ㆍ사천ㆍ거창ㆍ하동ㆍ진성(단성)ㆍ칠원ㆍ산음ㆍ안음ㆍ삼가ㆍ의령ㆍ진해(12)   각 고을의 수령은 부윤ㆍ대도호부사ㆍ목사ㆍ도호부사ㆍ군수ㆍ현령ㆍ현감이 다스리고, 각 고을아래에 자치적 조직인 면(面;혹은 坊이나 社)이 있었으며, 그 밑에 리(里;혹은 村이나 洞)가 있었다.   수령은 군현의 대소에 따라 부윤(종2품), 대도호부에는 대도호부사(정3품), 목에는 목사(정3품), 도호부에는 부사(종3품), 군에는 군수(종4품), 현 중에서 큰 현에는 현령(종5품), 적은 현에는 현감(종6품)이 각각 임용되었다.   경상우도에 창원부(昌原府)가 있고 대도호부사(大都護府使, 正2品)가 다스렸다. 창원부관할로 상주(尙州), 진주(晋州), 성주(星州) 목(牧)이 있었는데 목사(牧使, 正3品)가 다스렸다. 목(牧) 아래 지방행정계층으로 도호부(都護府)가 있는데, 경상우도에 김해(金海), 선산(善山), 거제(巨濟,令), 거창(居昌,監), 하동(河東, 監)이 있었고, 도호부사(都護府使, 從3品)가 다스렸다. 도호부 한 단계 낮은 행정계층으로 군(郡)이 있었다. 합천(陜川), 초계(草溪), 함안(咸安), 금산(金山), 곤양(昆陽), 함양(咸陽)인데, 군수(郡守, 從4品)가 다스렸다. 군 아래로 고성(固城) 남해(南海)가 있는데 현령(縣令, 從5品)이 다스렸다. 산청(山淸), 단성(丹城), 사천(泗川), 의령(宜寧), 진해(鎭海) 등은 현감(縣監, 從6品)이 다스렸다.   군현간에 등급의 차이는 있었으나, 행정적으로 독립되어 관찰사의 지휘를 받았다. 수령의 임기는 원칙적으로 당상관과 가족을 데리고 갈 수 없는 미록가(未祿家)수령은 900일, 그 외의 수령은 1800일이었다. 그러나 수령의 잦은 교체로 이러한 임기는 제대로 지켜지지 않았다.   수령의 임무는 ‘수령칠사(守令七事)’라 하여 대개 다음 몇 가지 일로 요약된다. 농잠업 육성(農桑盛), 인구증식(戶口增), 학교부흥(學校興), 군정통치(軍政修), 부역균등부과(賦役均), 소송처리(詞訟簡), 풍속교정(奸猾息), 향리부정방지이다. 이 중에서도 그 지방에 할당된 공부(貢賦)의 징수 및 상납은 국가재정의 근본이므로 수령의 임무 중 가장 중요한 것이었다.   수령의 근무평정은 고과법(考課法)으로 정하는데 선(善)ㆍ최(最)ㆍ악(惡)ㆍ전(殿)의 네 등급으로 평가하여, 관찰사는 매년 중앙에 보고한다. 이를 전최(殿最)ㆍ포폄(褒貶)이라 하고, 이 성적은 승진에 영향을 미친다.   모든 지방행정단위로 중앙의 6조(曹)체제를 모방하여 이(吏)ㆍ호(戶)ㆍ예(禮)ㆍ병(兵)ㆍ형(刑)ㆍ공(工)의 6방(房)으로 분장하게 하고, 6방의 청사(廳舍)를 영방(營房)이라 하였다. 중앙의 6조 체제를 모방하였지만, 중앙 6조의 통제를 받는 것은 아니고 고을 수령의 통제만을 받았다. 사무에 종사하는 자들은 그 지방인을 임용한 향리로, 고려의 향직에서 유래한 것이다. 고을의 주요 사무를 관장하는 자는 호장(戶長), 이방(吏房), 형방(刑房)이었고, 이 세 우두머리를 삼공형(三公兄)이라 하였으며, 특히 호방의 우두머리인 호장은 수령 부재중에 그 직무를 대리하였으며, 향리들이 이를 향역으로 세습하면서 담당하였다. 이들 이속(吏屬)을 이서(吏胥) 또는 아전(衙前)이라 하였다. 아전은 관품(官品)을 가진 것이 아니고 단순히 속리(屬吏)로서의 직무만 담당하였다. 이들에게는 국가로부터 급료가 지급되지 않아 여러 가지 폐단이 많았다.   6방의 사무분장은 목적 또는 기능을 표준으로 하였으며, 방간(房間)의 사무분장은 불분명하기도 하고, 군에 따라 다소의 차이가 있었지만, 대개 다음의 사무를 담당하고 있었다. 이방(吏房)은 인사ㆍ출장ㆍ명령 및 서무를, 호방(戶房)은 수세(收稅)ㆍ균역(均役)ㆍ호구(戶口)ㆍ농사(農事)ㆍ둔전(屯田)ㆍ관우(官牛)ㆍ사창(司倉)ㆍ각곡(各穀)ㆍ시직(市直)ㆍ제언(提堰) 및 회계(會計)를, 예방(禮房)은 전문(箋文)ㆍ제사(祭祀)ㆍ예절(禮節)ㆍ빈객(賓客)ㆍ유생(儒生)ㆍ개인(改印)ㆍ궁교(宮敎)ㆍ첩문(帖文)ㆍ사문(赦文)ㆍ문음관(文蔭官)의 이력(履歷)ㆍ의원(醫院) 등의 사무를, 병방(兵房)은 군사(軍事) 및 병선(兵船)의 사무를, 형방(刑房)은 재판(裁判)ㆍ금령(禁令)ㆍ형구(形具)ㆍ죄인(罪人) 및 감옥(監獄) 등에 관한 사무를, 공방(工房)은 공장(工匠)ㆍ영선(營繕) 및 공용지지(公用紙地) 등에 관한 사무를 각각 관장하였다.   비록 지방관서의 6방(房)은 중앙관서의 6조(曹)를 본떠서 이와 유사하게 구성되어 있지만, 중앙정부와 상응하여 중앙관서로부터 직접통제를 받거나 상호 긴밀한 협조체계에서 운영된 것은 아니었다. 지방관서의 6방은 의정부 또는 6조와 내ㆍ외직간의 관직명이 유사하고, 직책상 위계의 차이는 있었지만, 직접적 종적명령체계는 확립되지 않았다. 다만 도(道)의 관찰사가 왕의 직접적인 지휘감독을 받으면서, 수령을 직접 지휘 감독하는 체계였다. 그렇게 때문에 감영(監營)과 군청(郡廳)의 6방은 각각 관찰사와 수령의 보조기관으로서의 성격을 지니고 있었다.   조선후기로 가서는 이 6방의 사무가 세분되어 각 종의 색(色)으로 불려지게 된다. 아전(衙前)이라는 말은 관청의 앞이라는 의미인데, 이들이 이렇게 불려지게 된 것은 6방이 집무하는 사무실(廳舍)이 군수(郡守)가 집무하는 사무실(廳舍)인 정청(正廳)과 분리되어 그 앞에 위치해 있었기 때문이었다. 지방의 이속(吏屬) 또는 아전(衙前)은 향리(鄕吏, 貢生, 記官)와 그 하급인 가리(假吏, 書員, 律生)로 구분되었다. 재임기간은 평균적으로 관찰사는 1년간(조선 후기 2년간) 수령은 5년간(후기에는 3년간) 정도였다.   향리는 사회적 신분이 낮아 사회활동에 제약이 컸지만, 지방일선행정실무를 담당하는 막중한 직무를 수행하였기에 상당한 권한을 가지고 있었다. 특히 수령들이 대개 행정실무를 모르는데다가 재임기간도 짧아 고을의 일을 전반적으로 향리에게 맡기는 풍토였기에, 결과적으로 향리의 실권(實權)은 그 신분에 비하여 상당하였던 것으로 보여 진다. 이러한 실권을 갖고서 향리는 수령과 주민의 중간에 서서 자의(恣意)로 부정을 감행하기도 하였으며, 이러한 사례들이 많은 풍자(諷刺)와 해학(諧謔)의 소재로 전해지기도 한다. 조선왕조 초기에는 어느 정도 관의 기강(紀綱)이 바로 서서 이서(吏胥)의 부패와 복무를 규제하는 법규가 있었지만, 중기이후에는 수령이 그 임기 중 안전(安全)과 사리(私利)에 급급하는 경향이 많아졌다. 이에 따라 향리(鄕吏)도 여기에 결탁하여 사욕을 위한 착취를 마음대로 하였는데, 결국 향리들의 부정의 원천은 국가로부터 급료를 받지 못하고 고된 직무를 맡아서 하는데서 발생된 것으로 볼 수 있다. 방(房)ㆍ색(色)에 필요한 경비와 물품을 조세의 형태로 거출하는 과정에서 이러한 폐단은 더욱 많이 발생하였을 것으로 추정되어진다.   기타 향리의 직책을 보면 수령의 병사(兵事) 및 경찰사무를 담당하는 속료(屬僚)로서 군교(軍校)와 사령(使令)이 있다. 군교에는 장관(將官), 군관(軍官), 포교(捕校) 등 3종이 있다. 군관은 병사사무를 담당하고, 포교에는 토포(討捕), 도장(都將)이 있다. 군교의 하료(下僚)에 사령이 있고, 작은 읍에는 군교가 없고 사령만 있는 경우가 많았다.   이서(吏胥)외에 관노(官奴)ㆍ관비(官婢)가 수령의 공ㆍ사생활에 사역되었다. 관노에는 급창(及唱)ㆍ고직(庫直)ㆍ구종(驅從)ㆍ방자(房子) 등 많은 종류가 있고, 관비에는 기생(妓生)ㆍ수급(水汲) 등이 있었다.   각 지방에는 일찍부터 재지사족(在地士族)들에 의한 자율적 조직이 성립되어 있었다. 이러한 지방자치조직으로 향소(鄕所)ㆍ향약(鄕約)ㆍ면(面)ㆍ동리(洞里)ㆍ5가작통(五家作統) 등이 있었다. 또한 ‘향안(鄕案)’은 그 구성원의 명부이고, ‘향규(鄕規)’는 유향소(향청)와 향안을 규정하는 규약이었다. 그래서 향안을 보면 어떤 사람들이 향촌의 재지사족이었는지 알 수 있으며, 향규를 통하여 향촌의 사회적 내용을 알 수 있다.   유향소(조선전기에는 향청)라는 자치조직은 양반들이 좌수(座首)ㆍ별감(別監) 등의 향임을 겸한 지방 수령의 지방행정 고문기관(顧問機關)으로서, 풍속을 교정하고 향리를 규찰하며, 정령(政令)을 민간에 전달하고 민정(民情)을 상달하며, 군현의 하부조직인 면의 장인 도윤(都尹)을 천거하는 일을 담당하였다. 향소에는 향임(鄕任)이라 하여 임원(任員)을 주(州)ㆍ부(府)에는 4~5인, 군(郡)에는 3인, 현(縣)에는 2인을 두었고, 후기로 오면서 그 수가 늘어났다. 향소의 장은 좌수(座首)라 하여 지방의 덕망가와 연장자 중에서 선발하여 수령이 임명하며, 수좌를 보좌하는 차석은 별감(別監)이라 하였다. 이들의 임기는 2년이며 수령이 경질되면 개선할 수도 있었다. 직임(職任)은 6방으로 나누어 좌수(座首)가 이방ㆍ병방, 좌별감(左別監)이 호방ㆍ예방을, 우별감(右別監)이 형방ㆍ공방을 맡는 것이 통례였다. 때로는 10명이 넘는 경우도 있었는데 별도로 창감(倉監)ㆍ고감(庫監) 등의 이름을 붙이기도 했다. 조선시대 향촌사회는 수령ㆍ향리ㆍ양반세력의 역학관계 속에 조직되고 운용되었다.   향약은 향교와 밀접한 관계를 이루면서 지방의 자치적 기능을 발휘하는 순수한 민간단체이다. 향약은 중국 송나라의 여씨향약(呂氏鄕約)이 그 시초이나 우리나라에는 고려말에 소개되었고, 조선 태조 2년에 태조가 그의 향리인 풍패향(豊沛鄕)에 향헌(鄕憲) 41조(條)를 제정하여 효령대군으로 하여금 이를 증보하게 하여 향읍(鄕邑)에 분포하여 실시하였는데, 이것이 우리나라 최초의 향약이다. 향약에는 도약정(都約正, 會長), 부약정(副約正, 副會長), 직월(直月, 幹事) 등의 임원을 두었고, 매년 2월 향약(鄕約)을 강술(講述)하고, 약원(約員) 중 선행이 있는 자는 상을 주고, 과실이 있는 자는 벌을 주었다.   면의 명칭은 지방에 따라 달랐다. 황해도ㆍ평안도에서는 방(坊)이라하고, 함경도 북부에서는 사(社)라고 불렀다. 곤양군에서는 면을 방면(坊面)이라고 불렀다. 면단위 호수(戶數)는 지방에 따라 차이가 있었는데, 호수가 많은 면은 2,000여 호에 달하고 작은 면은 5~60호에 불과하였다.   면은 그 지방의 자치제로 운영되었지만, 관장사무는 순수한 자치사무 외에 주(州)ㆍ군(郡)의 관치행정(官治行政)도 담당하였다. 면의 장은 면임(面任)ㆍ방도(坊道)ㆍ풍헌(風憲)ㆍ약정(約正)ㆍ집강(執綱)ㆍ관령(管領)ㆍ도윤(都尹) 등으로 불리웠고, 공선(公選)으로 선임되었다. 면의 장은 사회적 지위가 그렇게 높은 것은 아니었는데 많은 경우 서민계급(庶民階級)에서 선임되었고, 그럴 경우 양반의 위세에 눌려 면을 통솔하기가 힘들었다. 물론 양반들이 많이 사는 곳에서는 양반계급 중에서 선출하였다. 면장은 명예직이며, 보수를 받는 경우에는 작은 면에서는 매년 쌀 5~6섬, 큰 면에서는 15~16섬 정도이며, 면민의 협의로 정하고 호수에 따라 이것을 부과하였다. 면장의 임기는 1년이며 재선도 무방하였다.   면장의 임무는 관(官)의 감독하에서 조세(租稅) 및 진상물(進上物)의 징수감독(徵收監督)과 법령(法令)ㆍ훈유(訓諭)의 전달은 물론 면내의 자치행정을 수행하고, 사망 출생에 따른 호적정리, 면민의 작은 분쟁사건에 따른 재판, 경우에 따라서 태형(笞刑)까지 집행할 권한도 부여되어 있었다. 면장 밑에 풍헌(면장을 지칭하는 경우도 있었음)ㆍ약정을 두어 면장의 직무를 보좌하였다. 풍헌ㆍ약정 밑에 별유사(別有司)와 면주인(面主人)이 있었는데, 별유사는 호적(戶籍)ㆍ전결(田結)ㆍ관명전달(官命傳達) 등을 취급하고, 면주인은 관명전달인으로 군청(郡廳)에 주재시키고 기타 면민의 공문서 전달의 직무를 담당하였다. 면의 경비는 면민이 모두 거출하였으며, 대부분이 역원(役員)의 보수 및 출장비였다. 면행정은 자치적으로 수행해 나가기 때문에 면장과 동장의 임명에 관한 것 외에는 상부기관이나 관리의 간섭을 받지 않으며, 재정에 관한 것도 역시 하등의 간섭을 받지 않고, 필요에 의하여 주민이 거출하는 것이었다.   리동(里洞)은 면내에 있는 작은 부락의 명칭이다. 리동의 경계가 분명하지 않고 명칭도 동리(洞里) 또는 리(里)라고 칭하는 것 외에 포(浦)ㆍ평(坪)ㆍ촌(村) 등이라고도 불리우며, 특히 함경도 북부에서는 향(鄕)이라 칭하였다. 동의 큰 것에는 동장과 함께 이장(里長)ㆍ권농(勸農)을 두었으나, 작은 동(洞)에서는 동장을 이장(里長) 또는 권농(勸農)이라고 칭하였다. 이동의 부락자치는 면보다 공고하게 유지되고 있다. 지리적ㆍ사회적으로 지연적 공동체의 기반위에서 오랜 세월 동안 일차적 정(一次的 情)으로 유지되면서 발전하여 온 때문이다.   5가작통은 지방자치조직의 가장 기초가 되는 말단조직으로서 부락의 5호를 1통으로 연결한 인보자치단체(隣保自治團體)를 말한다.   세조 10년(1464)을 전후하여 중앙군제와 지방군제가 일단 완성되었다. 지방군사제도는 지방행정제도와 연계되어 운용된다. 경상도의 군사들은 용양위에 소속 되어 있었는데, 우부에 진주진관(鎭管)의 군사가 배치되었다. 진주진관에는 곤양ㆍ사천ㆍ하동ㆍ남해ㆍ단성ㆍ산음ㆍ함양ㆍ삼가ㆍ안음ㆍ의령 지역이 포함되어 있었다. 진주진관(晋州鎭管)의 진주목사가 첨절제사(僉節制使), 곤양군수는 동첨절제사(同僉節制使, 종4품)였고, 사천현감은 절제도위(節制都尉, 종6품)였다. 지방병역제도의 일환으로 번(番)을 서는 자들은 호수(戶首) 또는 정군(正軍)이라 하고, 단순히 경비만을 부담하는 자를 봉족(奉足) 또는 보인(保人)이라 한다. 군사(정병:正兵)는 병농(兵農) 일치제에 의해 모두 지방농민으로 구성되었다. 이들은 8번으로 나누어 매번마다 2개월씩 근무하였다. 당시의 군사제도는 소요경비를 국가가 일률적으로 부담하는 것이 아니라 군인각자가 스스로 내도록 되어 있었다.   지방군제는 세조 원년(1455) 병조의 건의로 일대 혁신을 하게 되는데, 군익도체제로의 개편이 그것이다. 군익도체제 하에서 경상도에는 11개의 거진과 2개의 독진으로 편제되었다. 사천진은 중익 본진을 사천에 두고, 좌익은 고성ㆍ진해, 우익은 곤양ㆍ하동, 독진은 거제ㆍ남해로 두고 지휘하였다.   곤양지역의 방수를 목적으로 축성된 조선 초기의 곤양읍 성곽(城郭)의 내용은 <문종실록> 권9, 원년(1451) 9월 5일조에 나타나 있다. “곤양군 읍성은 주위가 3천 7백 65척, 성의 높이는 평지가 12척이고, 높고 험한 곳은 9척 혹은 7척이며, 성가퀴(女墻)의 높이가 2척, 적대(敵臺)가 12개소, 문이 3개소인데 옹성(壅城)이 있으며, 성가퀴가 6백 14개이며, 해자(海子)는 혹 파기도 하였고 혹 파지 않기도 하였으며, 성안에 샘이 3개소, 우물이 2개소 있다”라 하고 있다.